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原文发表于《海南大学学报人文社会科学版》2015年第5期。

在法学上需要做的是明确风险预防的条件、强度和界限。笔者所理解的风险预防措施具有以下几方面的特征：首先，风险预防措施是面向未来的措施。

在这种情况下，该机构可以采用同一专家委员会的补充意见或其他证据作为其依据，其证明价值至少与有关意见的证明价值相当。风险预防原则应当是有限度的。但预防原则只不过是赋予行动的方向性，没有可以采取预防行动的权限原本就不能采取预防行动，预防原则并没有制约既有权限行使的功能，也不能因为不采取预防行动就直接作出违法的判断。欧洲初审法院曾指出：说明的理由必须具有至少与有关意见相称的科学水平。第二，不能充分预见有问题的技术或物质的事后影响，因而不能充分有把握地确定不可逆转的结果，这时因介入程度强的控制而产生第二次性风险，即因控制失误而产生成本的问题。

在科技风险日益现实化之后，这一条款也能产生新的要求，可以降低对危险盖然性的要求，以更有实效性地提高国家对人权的保障程度。非歧视（non-discrimination）。[8]See Julian Morris, Defining the Precautionary Principle, in Rethinking Risk and the Precautionary Principle 1, 1(Julian Morris ed., Butterworth-Heinemann 2000).另可参见[美]桑斯坦：《恐惧的规则——超越预防原则》，王爱民译，北京大学出版社2011年版，第15—17页。

成本效益分析（examining costs and benefits）。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。其次，风险预防措施是针对不确定性风险的措施。因为风险的不确定性，采取何种措施预防风险，预防到何种程度，也就具有较大的不确定性。

在决定是否启动预防原则时，在可能的情况下应当考虑实施风险评估。按照《欧委会通讯》第5.1条的要求，要援用预防原则，须具备以下三方面的条件。

[41][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第60页。竹下守夫「伊方原発訴訟最高裁判決と事案解明義務」木川統一郎博士古稀祝賀『民事裁判の充実と促進（中巻）』（判例タイムズ社、1994年）23頁。[29]其中，非歧视原则意味着只要没有客观的根据，就不应对相同的状况作区别对待，对不同的状况作相同处理。[15]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』（有斐閣、2013年）126-127頁参照。

例如，欧洲初审法院在磷脂质（Artegodan）案中明确予以拒绝：在有科学上不确定性的情形时，医药产品效能或安全性有合理怀疑，可以将预防措施正当化，但这与举证责任的倒置不可等同视之。虽然不可能在所有情况下完成综合性的风险评估，但应当努力评估有用的科学信息。例如，《生物安全法》第23条第1款规定：国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度。由此带来的是责任法上的义务状态，即风险制造者有义务对后果进行必要的研究，从而将那些有威胁的责任风险更少地看作事后出现的损害或者完全排除该责任风险。

在适用比例原则之际，例如在适合性原则的适用上就不严格追问目的与手段有无合理的关联性，在适用必要性原则时不严格追问替代手段是否为必要最小限度。以全面禁止应对潜在风险并不具有均衡性，但在一定情形下，它是潜在风险惟一可能的应对方式。

[4]岩田伸人「予防原則の概念と国際的議論」梶井功編『食品安全基本法への視座と論点』（農林統計協会、2003年）108頁参照立法体制机制问题具有宪法性，涉及国家立法权的分配与运行，是国家立法权有效运转的关键。

[48]制度支撑不力，在相当大的程度上影响立法者应有的地位以及立法能力的养成与发挥。但是规则与实践的落差、选举的生态环境欠佳仍然是必须正视的问题。在我国现行的立法体制中，立法主体不仅包括人大，还包括政府，是一个有权立法的团体和个体所构成的统一体。这个共同体在范围上应包括职业的立法者。法案的起草者应当是政策的转换者，起草者辛苦工作的领域是管理与控制社会，任务是构造沟通渠道，把具有法律后果的政策决定向社会成员传达, [26]完成被普遍同意的草案。民主政治要求立法机关能够充分表达民意，为民众提供一个公开的论坛，不论赞成还是反对的意见，都能在立法机关发表，相互交流与碰撞。

唯有如此，立法者才能通过这些强制性的规范，提升立法能力。它们均由全国人民代表大会产生，对它负责，接受它的监督。

（一）认知能力 认知能力是人们接受、加工和运用信息的能力，表现在人们对客观世界的认识活动之中。在现代社会，我们可以看到许多复杂的、事涉专门技术的法案事实上主要是由行政部门起草的，政府部门在治理国家与权力配置上所占有的强势地位，往往出现诸如在美国有总统提议，国会决议（the president proposes; the congress disposes）之状况，这似乎也是世界范围内普遍性的现象，禁止政府染指立法几无可能和必要。

[3]See Christopher Z. Mooney, Citizens, Structures, and Sister States: Influences on State Legislative Professionalism, Legislative Studies Quarterly, Vol.20, No.1, 1995, pp.47-67. [4]See Andreas Bågenholm, Understanding Governmental Legislative Capacity: Harmonization of EU Legislation in Lithuania and Romania, Göteborg: Livréna AB, 2008, p.24. [5]（英）戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所译，光明日报出版社1988年版，第547页。在现代社会多元复杂的利益格局下，众多独立、自主的利益团体，将利益表达作为其主要职责，他们为了共同的利益，通过共同行动有组织地进行游说，以影响包括立法在内的公共政策的制定。

立法机关对于征求到的意见，立法调研中发现的意见的整理和采纳具有较大的随意性。在我国，各种社会组织、利益集团乃至于公民个人，都以不同的形式影响着立法。法案起草过程中的‘构思阶段，不仅是要考虑如何对大量而复杂的内容进行总体安排，还要考虑法案的每一条款和附件的内容安排如何协调一致。无代表不纳税，这意味着征税须经国民同意。

[2]参见莫纪宏：提升地方人大立法权利能力与行为能力的制度路径初探, 《江苏行政学院学报》2016年第5期，第123页。在我国，党的十八届三中全会明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

[34]参见丁祖年、吴恩玉：立法公开的规范化与实效化探讨, 《法治研究》2013年第3期，第120页。第四，立法能力表现为立法的生产力。

因此，选举人大常委会组成人员时不应当把它当成一个官位，务必警惕官僚化，要把懂政治、法律、经济、科技、管理等知识的人才和具有立法相关知识和议事能力的人才选入常委会，形成能力与知识的合力，这样才能共同有效地完成立法任务，提升立法能力。[57]萨维尼，见前注[25]，第35页。

[8]辞海编辑委员会编：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1980年版，第497页。故此，概念的界定是必要的前提。立法能力问题需要置于宏观的宪法体制中加以考察。[31]故而，立法主体必须正视并尊重分歧的存在，让各种利益主体的分歧充分、有效地表达出来，在此基础上通过各种方法和手段整合之，为达成共识奠定坚实的基础，这也是整合分歧能力的基本要求。

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，将全国人大法律委员会改为宪法和法律委员会。但我们构建具体制度时在保证合法性的前提下，针对具体制度的特质，可以作出优化的处理，对于人大常委会以及各专门委员会的委员在准入层面，必须高度重视委员们的专业素养，诸如其素质、经验、知识背景都是其专业素养的构成要素，其中法律专业素养必须被强调。

2015年全国人大对《立法法》这部立法之法进行了修改，将提高立法质量作为立法的目的，以回应人民群众殷切期盼的客观需要，使我国立法朝着更加民主、科学、更加规范化、更具效益的方向发展。在现代社会，立法机关在成员结构上越来越趋向民主化与专业化的有机统一。

我们对立法的尊重，部分是我们应该对在现代生活的环境中取得一致、协作、协调或者集体的行动予以赞颂。倘若立法缺乏与我们称为‘法律的那种值得尊敬的制度相联系的一点点尊严, [13]立法如若不能呈现为一种有尊严的管理、法律的一种值得尊重的来源, [14]立法效能何以产生？有学者认为，自主性使得立法机关能够（can）且确实（do）能够独立于行政部门作出决定和采取行动。